Nationale Loterij en witwassen: de CFI-vrijstelling ter discussie

Belangrijkste punten

• 1De Belgische Nationale Loterij is geen onderworpen entiteit krachtens de wet van 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld: zij heeft dus geen meldingsplicht voor verdachte transacties bij de CFI via goAML.
• 2De private kansspelexploitanten (casino's, sportweddenschappen, speelautomatenhallen) die vergund zijn door de Kansspelcommissie zijn wel onderworpen aan deze verplichting: dat verschil in behandeling staat centraal in het huidige debat.
• 3De zaak tegen voormalig minister van Financiën Didier Reynders, die in oktober 2025 voor witwassen werd ingeleid en die deze kwalificatie betwist, heeft deze lacune blootgelegd: een signaal dat de Nationale Loterij en de CFI in 2022 aan het federaal parket doorgaven, omdat de Loterij zelf niet rechtstreeks bij de CFI kon melden.
• 4Een wetsvoorstel (Doc. 56 0683), ingediend op 24 januari 2025 door volksvertegenwoordiger Stefaan Van Hecke en collega's van de fractie Ecolo-Groen, wil de Nationale Loterij onderwerpen aan de meldingsplicht. De Raad van State bracht eind maart 2025 advies uit; de tekst ligt nog steeds bij de Kamer.
• 5Het dossier illustreert een ruimer principe voor elke onderworpen entiteit: een vrijstelling of een vereenvoudigd cliëntenonderzoek op basis van een laag ingeschat risico moet doorheen de tijd worden herbeoordeeld, niet als verworven worden beschouwd.

Waarom de zaak Nationale Loterij en witwassen alle AML-professionals aanbelangt

Sinds december 2024 houdt een gerechtelijk dossier tegen voormalig minister van Financiën en voormalig Europees commissaris Didier Reynders de Belgische pers bezig. De heer Reynders werd in oktober 2025 voor witwassen ingeleid, een kwalificatie die hij betwist, en het onderzoek loopt nog: het vermoeden van onschuld is onverkort van toepassing. Maar dit dossier had een neveneffect dat rechtstreeks nuttig is voor compliancepraktijken: het legde een structurele lacune bloot in het Belgische antiwitwasdispositief. De Nationale Loterij heeft, in tegenstelling tot de casino's en vergunde weddenschapsexploitanten, geen enkele wettelijke verplichting om haar vermoedens te melden aan de Cel voor Financiële Informatieverwerking (CFI).

Dit is geen technisch detail. Het is een schoolvoorbeeld van de manier waarop een reglementaire vrijstelling, ooit beslist op basis van een risicobeoordeling, jaren later onhoudbaar kan blijken wanneer ze wordt geconfronteerd met een concreet geval. Dit artikel belicht het huidige wettelijke kader, het omzeilingsmechanisme dat in de praktijk wordt gebruikt, en de hervorming die in de Kamer van volksvertegenwoordigers wordt besproken.

Het wettelijke kader: wie is onderworpen entiteit en wie niet

De meldingsplicht voor verdachte transacties vindt haar oorsprong in de artikelen 47 tot 49 van de wet van 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (de "wet WG/FT"), waarvan de geconsolideerde tekst wordt gepubliceerd op de website van het Belgisch Staatsblad. Zij rust enkel op de onderworpen entiteiten die zijn opgesomd in artikel 5 van die wet, waarvan het detail wordt toegelicht in ons artikel over de meldingsverplichtingen bij de CTIF.

Kansspelexploitanten vallen binnen dit toepassingsgebied, maar enkel wanneer zij een vergunning van de Kansspelcommissie uitoefenen krachtens de wet van 7 mei 1999, zoals toegelicht in ons artikel over de AML-verplichtingen van kansspelexploitanten. De Nationale Loterij valt onder geen van deze categorieën: zij exploiteert geen Kansspelcommissie-vergunning, zij werkt onder haar eigen wettelijk statuut, en de wetgever van 2017 heeft haar eenvoudigweg niet opgenomen in artikel 5.

Criterium	WG/FT-verplichting	Casino's, weddenschappen, speelhallen (vergunning Kansspelcommissie)	Nationale Loterij
Onderworpen entiteit (art. 5 wet WG/FT)
Melding van verdachte transacties via goAML
Immuniteit te goeder trouw (art. 57 wet WG/FT)
Specifiek AML-toezicht	Kansspelcommissie	Geen, onder het toezicht van de minister van Financiën
Wettelijke basis van het regime	Wet van 7 mei 1999 op de kansspelen	Wet van 19 april 2002 op de Nationale Loterij

Deze asymmetrie is niet toevallig: tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 2017 werd het witwasrisico van loterijspelen lager ingeschat dan dat van andere kansspelen, onder meer door de inzetplafonds en de interne controles die bij de Nationale Loterij al bestonden. Het is precies deze bijna tien jaar oude beoordeling die het lopende dossier opnieuw ter discussie stelt.

Wat het dossier blootlegde: van het federaal parket tot het wetsvoorstel

Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel dat in de Kamer werd ingediend, is het onderzoek in 2022 van start gegaan na een signaal dat de Nationale Loterij en de CFI samen aan het parket doorgaven, omdat de Loterij zelf geen mogelijkheid had om rechtstreeks een melding van verdachte transacties bij de CFI in te dienen. Zo'n signaal valt voor de Loterij onder het gemeen recht van de gerechtelijke aangifte, bijvoorbeeld op grond van artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering, dat elke samenstellende overheid, elke ambtenaar of openbare officier die kennis krijgt van een misdrijf in de uitoefening van zijn functie, verplicht daarvan onverwijld kennis te geven aan de procureur des Konings. Dit is een mechanisme van gemeen recht, geen AML-kanaal: in tegenstelling tot een melding via goAML gaat het niet gepaard met de bescherming die de wet WG/FT biedt.

1. 1

   Signaal aan het federaal parket

   2022

   De Nationale Loterij en de CFI geven samen een signaal door aan het federaal parket. De Loterij heeft zelf geen toegang tot de meldingsprocedure van de CFI, omdat zij geen onderworpen entiteit is krachtens de wet WG/FT.

2. 2

   Publieke onthulling van het dossier

   December 2024

   De Belgische pers onthult het bestaan van een onderzoek tegen onder meer voormalig minister van Financiën Didier Reynders. De Nationale Loterij verduidelijkt publiekelijk haar rol in de oorspronkelijke melding.

3. 3

   Indiening van het wetsvoorstel 56-0683

   24 januari 2025

   Volksvertegenwoordiger Stefaan Van Hecke en collega's van de fractie Ecolo-Groen dienen in de Kamer een voorstel in om de Nationale Loterij te onderwerpen aan de meldingsplicht van de wet WG/FT.

4. 4

   Behandeling in de commissie Financiën

   Februari 2025

   De commissie voor Financiën en Begroting behandelt de tekst en vraagt het advies van de Raad van State over het voorstel.

5. 5

   Advies van de Raad van State

   Eind maart 2025

   De Raad van State brengt advies uit over het wetsvoorstel.

6. 6

   Inleiding in het strafdossier

   Oktober 2025

   Didier Reynders wordt in dit dossier voor witwassen ingeleid, een kwalificatie die hij betwist. Het onderzoek loopt nog en het wetsvoorstel ligt nog steeds bij de Kamer, zonder stemming in commissie of plenaire vergadering in het najaar van 2026.

Deze keuze van kanaal heeft een rechtstreeks gevolg voor de bescherming van de melder. Zoals ons artikel over de melding van verdachte transacties bij de CTIF toelicht, kent artikel 57 van de wet WG/FT de melder te goeder trouw een burgerrechtelijke, strafrechtelijke en disciplinaire immuniteit toe. Een gerechtelijke aangifte van gemeen recht, zoals die waarop de Nationale Loterij moest terugvallen, geniet niet van die specifieke immuniteit: zij valt onder een algemeen regime bedoeld voor eenmalige situaties, niet voor de terugkerende activiteit van een kansspelexploitant die miljoenen rekeningen beheert.

Het wetsvoorstel 56-0683: wat het zou veranderen

De tekst die bij de Kamer van volksvertegenwoordigers werd ingediend, raadpleegbaar in het parlementaire dossier 56-0683, vertrekt van een eenvoudige vaststelling: als het witwasrisico via private kansspelen een meldingsplicht verantwoordt, is het ontbreken van diezelfde verplichting voor de grootste kansspelexploitant van het land principieel niet meer te verdedigen. De indieners benadrukken dat de Nationale Loterij al substantiële interne controles toepast: haar opnemen in het regime van artikel 5 zou een praktijk formaliseren die al grotendeels bestaat, in plaats van een volledig nieuwe last te creëren.

Wat de voorgestelde hervorming aan de Nationale Loterij zou opleggen

• Opname in artikel 5 van de wet WG/FT

  Formele erkenning van het statuut van onderworpen entiteit, met alle daaruit voortvloeiende verplichtingen (waakzaamheid, opleiding, aanstelling van een AML-verantwoordelijke).

• Melding van verdachte transacties via goAML

  Toegang tot het enige CFI-kanaal, sinds 30 september 2024, in plaats van de gerechtelijke aangifte van gemeen recht.

• Immuniteit te goeder trouw (art. 57)

  Burgerrechtelijke, strafrechtelijke en disciplinaire bescherming van de melder, momenteel afwezig bij de mechanismen van gemeen recht zoals de gerechtelijke aangifte.

• Specifiek AML-toezicht

  Aanduiding van een bevoegde toezichthoudende autoriteit voor de WG/FT-verplichtingen van de Nationale Loterij, te bepalen door de definitieve tekst.

De lering voor entiteiten die al onderworpen zijn aan de wet WG/FT

Dit dossier overstijgt het geïsoleerde geval van de Nationale Loterij. Het illustreert een principe dat elke onderworpen entiteit die een vereenvoudigd cliëntenonderzoek toepast (Simplified Due Diligence) zou moeten onthouden: een vrijstelling of verlichting op basis van een risicobeoordeling is nooit een permanente verworvenheid. Zij berust op veronderstellingen (inzetplafonds, cliëntenprofiel, transactievolume) die jaren na hun invoering ontoereikend kunnen blijken wanneer ze op een reëel geval worden getoetst.

Op Europees niveau harmoniseert de AMLR-verordening (EU) 2024/1624, van toepassing vanaf 10 juli 2027 en toegelicht in ons artikel over het AML-pakket 2024, de lijst van onderworpen entiteiten op het niveau van de Unie. Historische nationale vrijstellingen, zoals die waarvan de Nationale Loterij vandaag geniet, zullen aan dit gemeenschappelijke kader moeten worden getoetst, of er voor 2027 al dan niet een Belgische hervorming komt. Voor entiteiten die al onder de wet WG/FT vallen, is het signaal duidelijk: elke beslissing over vereenvoudigd cliëntenonderzoek grondig documenteren blijft de beste bescherming bij een controle, zoals ons artikel over de administratieve sancties voor AML-niet-naleving in herinnering brengt.

Verder lezen

• Melding van verdachte transacties bij de CTIF: procedure, goAML en termijnen in 2026: het gemeenrechtelijke regime en zijn bescherming, waarvan de Nationale Loterij vandaag verstoken blijft.
• Kansspelen: AML-verplichtingen in België voor vergunde exploitanten: het regime dat van toepassing is op casino's, sportweddenschappen en speelautomatenhallen, ter vergelijking.
• AMLA en het AML-pakket 2024: wat verandert er voor Belgische entiteiten in 2027: de Europese harmonisering die dit soort nationaal debat uiteindelijk zou kunnen afsluiten.

Veelgestelde vragen

Is de Belgische Nationale Loterij een onderworpen entiteit krachtens de wet WG/FT?

Neen. De wet van 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld somt de onderworpen entiteiten op in artikel 5, en de Nationale Loterij, een autonoom overheidsbedrijf geregeld door haar eigen wet van 19 april 2002, komt daar niet in voor. De private kansspelexploitanten die vergund zijn door de Kansspelcommissie zijn daar in beginsel wel aan onderworpen.

Waarom heeft de Nationale Loterij geen meldingsplicht voor verdachte transacties bij de CFI?

De wetgever oordeelde, tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 2017, dat loterijspelen een lager witwasrisico vertoonden dan andere kansspelen, onder meer door de inzetplafonds en de interne controlemechanismen die al bestonden. Deze beleidskeuze wordt vandaag betwist door een wetsvoorstel dat in de Kamer is ingediend.

Hoe meldt de Nationale Loterij vermoedens van witwassen als zij geen toegang heeft tot goAML?

Bij ontbreken van toegang tot de meldingsprocedure van de CFI heeft de Nationale Loterij, samen met de CFI, in 2022 een signaal doorgegeven aan het federaal parket. Zo'n stap valt voor de Nationale Loterij onder het gemeen recht van de gerechtelijke aangifte, bijvoorbeeld op grond van artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering, dat elke samenstellende overheid toelaat misdrijven waarvan zij kennis heeft te melden aan het gerecht.

Wat is het wetsvoorstel 56-0683 en wat is de huidige stand van zaken?

Ingediend op 24 januari 2025 door volksvertegenwoordiger Stefaan Van Hecke en collega's van de fractie Ecolo-Groen, wil dit wetsvoorstel de Nationale Loterij onderwerpen aan de meldingsplicht van de wet van 18 september 2017. De Raad van State bracht eind maart 2025 advies uit; de tekst lag in het najaar van 2026 nog steeds bij de Kamer.

Zijn Belgische casino's en sportweddenschappen aan dezelfde regels onderworpen als de Nationale Loterij?

Neen, en dat is precies het betwiste verschil in behandeling. De exploitanten die vergund zijn door de Kansspelcommissie (casino's, speelautomatenhallen, sportweddenschappen, online platformen) zijn onderworpen entiteiten krachtens de wet WG/FT en moeten hun vermoedens melden aan de CFI, terwijl de Nationale Loterij, een staatsmonopolie, daarvan is uitgesloten.

Welke lering kunnen reeds onderworpen entiteiten trekken uit dit dossier?

Een vrijstelling die berust op een risicobeoordeling op een bepaald moment, ligt niet vast: ze kan ter discussie worden gesteld door een concreet dossier en een wetgevende hervorming. Onderworpen entiteiten die een vereenvoudigd cliëntenonderzoek verantwoorden op basis van een risicoprofiel, moeten die redenering regelmatig documenteren en herbeoordelen, net zoals de wetgever vandaag wordt aangespoord te doen voor de Nationale Loterij.